低迷する障害教員の雇用の実態と経過
栗川治（立命館大学大学院先端総合学術研究科一貫制博士課程・日本学術振興会特別研究員）
仲尾謙二（立命館大学生存学研究所客員研究員）
1 はじめに
1.1 目的と方法
本報告の目的は、日本における障害のある教員の雇用が進んでこなかった実態とその経過を、統計等により明らかにすることである。
研究方法は、文献調査であり国の障害者雇用統計、法令・勧告、国会及び地方議会議事録、新聞記事等を探索し分析した。
なお、本報告において、栗川が研究の企画、原稿執筆等を担当し、仲尾が文献の探索と収集、テキスト化等を分担した。資料の分析や原稿の修正等は、2人が協議し、共同で行った。
1.2 問題の背景と先行研究
2018年、国や地方の行政機関で障害者雇用者数の不適切計上（水増し）が発覚したことを受け、文部科学省は2019年４月「障害のある人が教師等として活躍することを推進する～教育委員会における障害者雇用推進プラン」を策定し公表した（文部科学省 2019）。これは障害のある教員（以下「障害教員」）の雇用推進が、国・地方において重要な政策課題として顕在化したことを示している。
しかし、障害教員の雇用を推進するにしても、現状がどのようなものであるのか、その実態を示すデータは、これまで厚生労働省の集計結果が公表されるのみであり、雇用が低迷していると言われている実相や、その要因を分析する詳細な資料は存在しないか、入手困難であった。
「障害のある先生」をテーマとした学術研究の成果を最初にまとめた羽田野真帆は、「『障害のある先生』を含む教職員数に関するデータや、「障害のある先生」のうちで二〇〇一年度以降の採用人数に関するデータはわかるが、いずれも帯に短したすきに長しといったかたちで、『障害のある先生はどれくらいいるのか』という問いに対してはっきりした人数を提示するものではない。さらに、そもそもこの問いに内在する問題として、「障害」をどう定義するのか、数えるのか、という問題がある」と指摘し、その実態把握の困難を示している（羽田野ほか 2018:35）。
また、障害教師論という新たな学問分野を提唱した中村雅也は、障害教員をめぐる政策の歴史と現状を詳細に調査、分析しているが、そのなかで関係省庁の公開・非公開のデータを入手して、1996年以降の障害教員の雇用の実態把握に努めた（中村 2020）。
本報告では、この中村の研究成果をふまえつつ、1995年以前の障害教員雇用の状況と、1996年以降の、より詳細な状況を示す資料を探索し、新たに入手した資料によってその実態の一端を示そうと試みた。
なお、本報告では障害の定義について予め限定することはせず、各文献で「障害」あるいは「障害者」とされるものを、そのまま用いた。特に障害者雇用促進法が改正されるたびに「障害者」の定義が拡張し、「障害者」に算定される人や数えられ方が変化してきているが、その定義の変遷の説明は一部を除いて省略した。
また、教員（教師）と教職員との区別も、本報告では厳密にはおこなわず、統計上で教育職員と事務職員等が区別される場合を除き、教員と称していてもそこに事務職員をふくむ「教職員」を意味する場合がほとんどである。
2 調査結果と分析
2.1 1990年代前半まで統計資料すらない
「障害教員の雇用は進んでいない」と言われるが、それは事実であろうか。障害教員の雇用実態を確認するために、国（厚生労働省）の障害者雇用統計を遡及して調べると、1998年以降の都道府県教育委員会の数値は公表されているが、それ以前のことはわからない。
障害教員雇用に関する数値がわかる最も初期のものと思われるのが、1980年4月9日の参議院社会労働委員会での労働省職業安定局長の答弁である。「国及び地方自治体の身障者雇用の状況でございますが……都道府県が1.53％、これは未達成でございます。……一番率の悪いのは都道府県でございますが、都道府県の中をさらに割ってみますと、知事部局は1.98％で達成いたしております。結局法定雇用率を達成していないのは都道府県の非現業的機関ということになりますが、この原因を探ってみますと、教育委員会の関係の雇用率が非常に低い」ことが指摘されている。1987年5月21日の参議院社会労働委員会でも、都道府県の非現業的機関の雇用率1.57％、教育委員会が要因と、7年前と同様に説明されている。
また、1989年11月1日の参議院決算委員会では、労働省障害者雇用対策課長が「都道府県の……非現業的機関の実際の雇用率は1.59％と相なっておりまして……これは一つには、実はこの都道府県の機関の中には教育委員会が入って」いると述べている。このとき、議員から「具体的にどの省庁がどのような雇用率の達成をしているのか、あるいは都道府県別の雇用率の資料、そういった資料が国会議員が質問のために要望しても出してもらえない」との発言があり、障害者雇用率の具体的な資料が国会にも示されてこなかったことがわかる。
教育委員会の障害者雇用率の数値が確認できる資料として、読売新聞1993年12月2日の記事がある。そこには「労働省調査によると、今年六月時点の雇用率は……都道府県の非現業部門が1.62％。前年より0.02ポイントの増加だが、公共部門ではここだけが、依然として法定雇用率をクリアしていない。その一番の原因は、都道府県の教育委員会が採用する公立中、高校での教職員の採用状況が極めて悪いことにある。今年は1.15％で、ここ十年ほど横ばいの状態が続いており、法定雇用率を達成するには、全国でさらに約5千人の採用が必要という」とある。記事のもととなった労働省調査の内容は確認できていないが、この時期に都道府県非現業的機関から抜き出して、全国の教育委員会合計の障害者雇用率の1.15％という数値が、おそらく初めて示されたと推測される。
各都道府県教育委員会の個別の雇用率データが厚生労働省によって公表されるようになったのは2006年分からであり、それ以前の状況は地方議会議事録等を探索することで垣間見えるのみである。たとえば、1996年5月8日の東京都議会各会計決算特別委員会で東京都の学校関係の職員に占める身体障害者の雇用率として、1991年が3.14％、1992年3.21％、1993年3.30％、1994年1.08％、1995年1.13％という数値が示された。1994年の激変について都人事部長は「平成6[1994]年に同法[障害者雇用促進法]の運用方針が変更になりまして、それまで免許職種のために特例的に対象から除外されてきました教員のうち中学校及び高等学校の教員が対象となったことから、法定雇用率を下回る結果となったわけでございます」と説明した。
また、1997年10月1日の京都府議会では、京都府教育委員会の1996年の雇用率積算の対象となる職員数は7,192人、雇用されている重度障害者17人、重度以外の障害者32人、雇用率0.92％（全国平均0.98％）という低い数値が示されている。
2.2 転機となった行政監察局の1996年勧告
障害教員の雇用実態の把握と、その問題化、雇用促進策が動き出すきっかけとして特筆すべきなのは、総務庁行政監察局による1994年頃からの調査の動きと、それに基づき発せられた1996年の勧告である。
行政監察局は、障害者雇用の問題について、1990年ころまでは、専ら民間企業の問題として捉えていたが、1994年3月頃までに、雇用主としての国や都道府県にも目を向け、特に都道府県の教育委員会等の雇用率の低さを認識するに至った経過が『行政監察月報』の記述を追うことで確認できる。
1996年5月、行政監察局が労働省及び文部省に対して、障害者の雇用・就業に関する次のような行政監察結果を公表した。
「①平成7年6月1日現在の国及び地方公共団体における障害者の実雇用率は……現業的機関においては、国、都道府県及び市町村とも法定雇用率を達成しているものの、非現業機関においては、国が2.06パーセント、都道府県が1.64パーセント、市町村が2.27パーセントとなっており、都道府県の非現業的機関が法定雇用率を達成していない。この原因は……都道府県教育委員会の実雇用率が全国平均で0.98パーセントと法定雇用率を大きく下回っていることによるものである。
②労働省は、昭和35年からの国及び地方公共団体に対する身体障害者の雇用の義務付け以降、都道府県教育委員会及び市町村教育委員会（以下「県教委等」という。）の教職員のうち、実雇用率の算定に当たっての除外職員（小学校の教員等）とされていない中学校及び高等学校の教員の数を採用計画及びその実施状況に係る通報書等に含めないものとし、実質的に採用計画の作成を免除する特例的取扱いを行ってきたため、県教委等では、障害者の積極的な採用について特段の措置を講じてきていなかった。」
労働省は、この行政監察が入る直前の1994年6月30日に、中学校・高校についての特例的取り扱いをやめる通達を発出した。
2.3 厚生労働省発表の「障害者雇用状況の集計結果」
行政監察局の勧告を受けて、1998年以降、労働省（2001年以降は厚生労働省）は毎年6月1日現在の全国の教育委員会全体の障害者雇用統計資料「障害者雇用状況の集計結果」1)を公表するようになった。以下、2020年までの変遷を概観する。
<表1> 都道府県教育委員会の障害者雇用集計（全国）（エクセルファイルをダウンロードする）
(1)公表項目
1998年に初めて都道府県等の教育委員会の障害者雇用のデータが公表されたが、その項目は、①職員数（除外職員除く)、A.重度障害者（常用）、B.重度障害者（常用）以外の障害者、Ｃ．計 A×2+B、②実雇用率 Ｃ÷①×100、という5項目であった。
2005年になると、区分・項目が増える。区分は前年まで「教育委員会」の1つだけであったが、計、都道府県教育委員会、市町村教育委員会の3区分の数値が分けて公表された。また、項目も、①機関数、②法定雇用障害者数の算定の基礎となる職員数、Ａ.重度障害者（1週間の所定労働時間が30時間以上）、Ｂ.Ａ以外の障害者、C.計 Ａ×2＋Ｂ、④実雇用率 Ｃ÷②×100、⑤法定雇用率達成機関の数、⑥法定雇用率達成機関の割合、となり法定雇用率達成機関に注目していることがわかる。
2006年になると、公表データの区分は、「都道府県教育委員会の状況」として、合計と47都道府県別となる。項目は、①法定雇用障害者数の算定の基礎となる職員数、②障害者の数、③実雇用率、④不足数、備考で、2005年まで公表されてきた重度障害者とそれ以外の障害者数は公表されなくなった。いっぽうで、法定雇用率を達成するために不足している障害者数が示されるようになった。また、註として、職員数の計算における旧除外職員の扱いや、障害者数の算定のためのダブルカウントの重度障害者、ハーフカウントの短時間勤務職員等の扱いが付記され、この部分は法改正により算入される障害者が拡充されるたびに表記が変化していった。
(2)雇用率の推移
厚労省のデータが公表されるようになった1998年の法定雇用率2.0％に対して、実雇用率は1.15％であった。都道府県別データが公表された2006年には1.41％となり、以降、徐々に実雇用率は上昇し、2012年には1.88％、法定雇用率が2.2％に引き上げられた2013年には2.02％となった。
さらに、2017年には実雇用率が2.23％に達し、初めて教育委員会の障害者雇用率が法定雇用率を超えたと思われた。ところが、そこで障害者数の「水増し」が発覚し、再点検の結果、実際には1.82％であったと修正された。
法定雇用率は2018年には2.4％に、2021年には2.5％に引き上げられたが、実雇用率は2020年が2.06％であり、これまで一度も法定雇用率を達成することなく低迷する状態が続いている。
表1は、議会記録など種々の資料を参照しており、その連続性にやや不正確な面があることは否めないが、このように時系列で眺めることにより、障害教員の雇用について、ある時期まではほとんど明らかにされずに済まされ、それがいくつかの契機を踏まえ徐々に公開されるようになってきた、その経過の俯瞰を可能としている。
2.4 公立学校における障害教職員雇用の実態
2018年の「水増し」事件を契機に事態は動き出した。
(1)文部科学省による「教育委員会における障害者雇用に関する実態調査」
文部科学省は、2019年4月に公表した「教育委員会における障害者雇用推進プラン」に基づき、「教育委員会における障害者雇用に関する実態調査」を行い、2020年7月にその結果を公表した（文部科学省 2020）。
<表2> 都道府県教育委員会における職種別・学校種等別の障害者雇用状況 (2019年）（エクセルファイルをダウンロードする）
調査内容は、2019年の職種別・学校種等別の障害者雇用状況や、障害のある教職員に対する合理的配慮の例等である。
都道府県教育委員会における障害者雇用の状況は、法定雇用率2.4％に対し、全体の実雇用率は1.87％と不十分なものとなっている。職種別にみると、全体の約9割を占める教育職員の実雇用率が1.27％であり、約1割を占める事務職員が7.39％となっている。
また、課題の大きい教育職員の学校種等別の雇用状況をみると、小学校が雇用率0.69%（構成比43.0%）、中学校が1.00%（23.8%）、高等学校が1.33%（22.0%）、特別支援学校が4.23%（10.4%）となっており、旧除外職員である小学校が著しく低く、中学校・高校も低迷しており、特別支援学校教員と事務職員が雇用率を引き上げる要素となっていることがわかる。
(2)各都道府県教育委員会の障害者職員の任免状況通報内容の公表
厚生労働省が障害者雇用状況の集計をまとめるためには、各任命権者から、一定の様式によって詳細な状況の通報を受ける必要がある。その通報書の内容は2018年までは非公表であり、中村雅也が行政文書開示請求によって2017年6月1日現在の都道府県教育委員会の障害者任免状況通報書を厚生労働書から入手したことで、初めてその内容が知られるようになった。
2018年の「水増し」発覚を受けて、2019年障害者雇用促進法が改正され、毎年1回行われる障害者の任免状況の通報について「省令で定めるところにより、前項の規定により厚生労働大臣に通報した内容を公表しなければならない」（法第40条第2項）と、公表の義務が明記された。そして、同法施行規則で「通報した全ての事項に係る内容を公表すること」とされ、全文公開が原則となり「インターネットの利用その他適切な方法により公表しなければならない」こととなった。
ｈｐ上の公表状況をみると、32都道府県が全文公開、10県は一部のみ、5県は公表文書が確認できなかった（2021年8月時点）2)。表3は全都道府県の任免状況通報書を一覧にまとめたものであり、都道府県により公表内容に差があることが確認できる。公表項目を見ると、旧除外職員（現在の除外率対象職員）の数や、身体・知的・精神の障害別、ダブルカウントされる重度障害者やハーフカウントされる短時間勤務職員の各分類ごとの数などの詳細がわかり、計算式も明示されている。さらに身体障害者に関しては視覚、聴覚、内部など雇用促進法別表に掲げる種類別の身体障害者数も明示されている。
<表3> 都道府県教育委員会による「障害者任免状況通報書」のインターネットでの公開内容（エクセルファイルをダウンロードする）
2.5 私立、国立学校における障害教職員雇用の実態
障害教員には、教育委員会が雇用する公立学校の教員のほかに、私立学校や国立（大学附属）学校の障害教員もおり、その実態も明らかにされる必要がある。
(1)私立学校（学校法人）
私立学校については、（独）高齢・障害者雇用支援機構が、2005年3月に『学校教育分野における障害者雇用に関するアンケート調査報告』を公表し、全国の私立学校（学校法人）の実態を明らかにした。この報告は「学校教育分野における障害者雇用の実態及び障害者雇用を進める上での課題・問題点等を把握することを目的として」、全私学連合をはじめとする各学校法人を対象に2004年度に実施したアンケート調査の結果を取りまとめたものである（高齢・障害者雇用支援機構 2005）。
障害者雇用の状況として、勤務場所別・職種別障害者雇用率、障害者種類別雇用状況、職種別年齢構成、雇用形態、在職年数、給与等が報告されている。また、障害者の募集・採用活動に関しては、募集経路、募集・採用した障害者の職種及び雇用形態、障害者を募集も採用もしていない理由等が答えられている。
回答のあった470法人（回収率72.3％）の常用雇用労働者の総数は238,038人、雇用されている障害者は1,614人（重度障害者650人）、実雇用率1.44％であった。
(2)国立大学・附属学校（国立大学法人）
国立大学とその附属学校の障害者雇用については、都道府県教育委員会等と同じ厚生労働省の集計のなかの「独立行政法人等における雇用状況」で、その概略を2008年まで遡及して把握することができる。
例えば、2020年は国立大学法人等の法定雇用障害者数の算定の基礎となる職員数148,949.5人、障害者の数3,803.5人、法定雇用率2.5％に対する実雇用率2.55%、法定雇用率達成機関の数70／89、達成割合78.7％という数値が公表されていて、各国立大学法人ごとの数値も出ている。
<表4> 国立大学法人等の障害者雇用状況（エクセルファイルをダウンロードする）
3 おわりに
3.1 結論
本報告は、日本における障害教員の雇用が進んでこなかった実態とその経過のうち、これまで不明であった部分のいくつかの側面について、新たに収集した統計等を用いて明らかにした。
すなわち、1960年に身体障害者雇用促進法が制定されてから1996年に行政監察局の勧告を労働省、文部省等が受けるまでは、各教育委員会の障害者雇用の実態は、国会にすら資料が出されず不明であったこと。国会質疑のなかで、他の公共部門が法定雇用率を満たしている中で、都道府県等の非現業部門の雇用率が極端に低く法定雇用率を下回っており、その主な原因は教育委員会であると説明されていたことがわかった。
また、行政監察局の勧告以降、都道府県教育委員会の障害者雇用統計が労働省、厚生労働省から公表されるようになっていったが、実雇用率は徐々に上昇していったものの、法定雇用率を達成することは一度もなかった。実態を把握するための統計も、ようやく2006年に各都道府県別雇用率が公表されるようになったが、その算定の根拠となる詳細データはわからないままであった。
2017年に初めて教育委員会の障害者雇用率が法定の2.2％を超えたと発表されたが、実は障害者数などを「水増し」していたものであることが翌年発覚し、再点検の結果実際には大幅に下回っていたことが判明した。
この「水増し」事件をきっかけに厚生労働省は障害者雇用促進法を改正し、障害者等の任免状況の公表を義務づけた。また、文部科学省も「障害者活躍推進プラン」を策定し、教育委員会の職種別、校種別の障害者雇用の実態を調査するなど、課題と問題点の把握に、ようやく動き出したのであった。
表1で1980年から現在までの全国の経年的な状況を、表3で2020年の各都道府県の詳細な状況を概覧できるようにした。
私立学校に関しては、公立学校、教育委員会の動きよりも早く、2005年に大規模で詳細な調査がおこなわれ、その実態と課題の一端が明らかとなっていたこともわかった。
3.2 今後の課題
本報告で、低迷する障害教員の雇用実態とその経過の一端が明らかとなったが、その全容解明にはほど遠い。
特に教員の障害者雇用が進まない要因については、障害者雇用促進法における雇用義務の除外職員、除外率制度とその運用の影響を示唆する資料が本報告のなかでも散見されるが、それらについて分析することはできなかった。これに関しては、文献調査と旧労働省関係者等へのインタビュー調査を実施しており、別稿を準備している。
＜註＞
1)各年の「障害者雇用状況の集計結果」は次の立命館大学生存学研究所hpで確認できる。http://www.arsvi.com/d/w20210825.htm
2)各都道府県の通報書は次の立命館大学生存学研究所hpで確認できる。http://www.arsvi.com/d/w20210825-2.htm
＜文献＞
朝日新聞，1994，「２％達成通達に各県教委困惑 障害者雇用、中・高教員にも（1994年12月17日朝刊 西部版）」.
羽田野真帆・照山絢子・松波めぐみ編，2018，『障害のある先生たち──「障害」と「教員」が交錯する場所で』生活書院．
（独）高齢者・障害者雇用支援機構，2005，「学校教育分野における障害者の雇用に関するアンケート調査報告」（独）高齢者・障害者雇用支援機構．
京都府議会， 1997， 「平成９年９月定例会（第４号） 会議録」， （http://www.pref.kyoto.dbsr.jp/index.php/7503938?Template=doc-one-frame&VoiceType=onehit&DocumentID=168）．
文部科学省，2019，「障害者活躍推進プランについて」， （http://www.mext.go.jp/a_menu/ikusei/gakusyushien/1413121.htm）．
文部科学省，2020，「教育委員会における障害者雇用に関する実態調査 国立教員養成大学・学部における障害のある学生の支援に関する実態調査」，（https://www.mext.go.jp/kaigisiryo/content/20200710-mxt_kyoikujinzai01-000008625-6.pdf）．
中村雅也，2020，『障害教師論──インクルーシブ教育と教師支援の新たな射程』学文社．
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参議院， 1989， 「第116回国会 参議院 決算委員会 第1号 平成元年11月1日」， （https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=111614103X00119891101&spkNum=124¤t=15）．
総務庁行政監察局， 1990， 「監察実施の概要及び結果 身体障害者の福祉・雇用に関する調査－－施設福祉対策及び企業に対する雇用促進指導を中心として」『行政監察月報』行政管理研究センター， 370: 12-21．
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東京都議会， 1996， 「平成６年度_各会計決算特別委員会(第18号) 本文 1996-05-08 会議録」， （https://www.metro.tokyo.dbsr.jp/index.php/7202398?Template=doc-one-frame&VoiceType=onehit&DocumentID=14481）．
読売新聞，1993，「「障害者をもっと教職員に」 労働省が文部省にアピール 極端に悪い採用率（1993年12月02日 夕刊 東京）」.
■質疑応答
※報告掲載次第、９月25日まで、本報告に対する質疑応答をここで行ないます。質問・意見ある人は2021jsds@gmail.comまでメールしてください。
①どの報告に対する質問か。
②氏名。所属等をここに記す場合はそちらも。
を記載してください。
報告者に知らせます→報告者は応答してください。いただいたものをここに貼りつけていきます（ただしハラスメントに相当すると判断される意見や質問は掲載しないことがあります）。
※質疑は基本障害学会の会員によるものとします。学会入会手続き中の人は可能です。